Antara PNS & PPPK: Mengapa Berbeda? Mengapa Harus Dibedakan?
Catatan: Artikel ini merupakan opini pribadi penulis dan tidak mencerminkan pandangan Redaksi CNBCIndonesia.com
Perdebatan mengenai kemungkinan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) menjadi Pegawai Negeri Sipil (PNS) memperlihatkan persoalan yang lebih mendasar daripada sekadar tuntutan perubahan status.
Publik mendengar pernyataan tentang peluang PPPK menjadi PNS, penjelasan bahwa prosesnya harus melalui tes, hingga wacana mengenai mekanisme khusus bagi kelompok tertentu. Pernyataan dari berbagai pihak pun bersahutan, sementara masyarakat berusaha membedakan mana aspirasi, mana rencana, dan mana keputusan yang benar-benar berlaku.
Perbedaan pendapat dalam perumusan kebijakan tentu wajar. Anggota DPR dapat menyampaikan aspirasi, kementerian mengkaji alternatif, dan lembaga teknis menjelaskan konsekuensi pelaksanaannya. Namun, semuanya harus dibedakan dari keputusan resmi. Ketika pernyataan pejabat terus memunculkan harapan yang kemudian dikoreksi oleh pejabat lain, publik berhak mempertanyakan arah kebijakan yang sebenarnya.
Pertanyaan mendasarnya adalah apakah PNS dan PPPK adalah jenis kepegawaian yang berbeda atau atau pada akhirnya hendak disamakan? Untuk menjawabnya, kita perlu kembali pada alasan mengapa negara membutuhkan skema PPPK, bukan sekadar PNS dengan nama berbeda.
Persoalan distribusi guru memberikan gambaran konkret. Pemerintah tidak hanya membutuhkan guru dalam jumlah yang cukup, tetapi juga membutuhkan guru yang tersedia di lokasi penugasan, termasuk daerah terdepan, terluar, dan tertinggal.
Pada Juli 2017, Kepala Badan Kepegawaian Negara (BKN) saat itu, Bima Haria Wibisana, mengemukakan bahwa banyak guru dan bidan mengajukan pindah setelah diangkat menjadi CPNS atau PNS. Perpindahan tersebut dinilai menyebabkan distribusi tenaga tidak merata. Dalam pemberitaan resmi Kementerian PANRB, ia mengusulkan penggunaan skema PPPK bagi guru dan bidan sebagai salah satu pendekatan untuk mengatasi persoalan tersebut.
Masalahnya bukan apakah seorang guru boleh memiliki alasan pribadi untuk mengajukan mutasi. Persoalannya adalah bagaimana negara memastikan kebutuhan tenaga pendidik di suatu daerah tidak kembali kosong setelah formasi berhasil diisi.
Pengangkatan pegawai dapat memenuhi kebutuhan pada saat tertentu, tetapi belum tentu menjamin keberlanjutan penempatan. Jika guru yang direkrut kemudian pindah, pemerintah harus kembali menghadapi kebutuhan yang sama. Proses seleksi dan pengangkatan telah dilakukan, tetapi tujuan pemerataan tenaga pendidik belum tentu tercapai.
Dalam kerangka tersebut, PPPK menawarkan pendekatan hubungan kerja yang berbeda. Perjanjian kerja memungkinkan pengadaan pegawai dikaitkan dengan kebutuhan jabatan dan lokasi penempatan tertentu. Dalam hal setelah pengangkatan mengajukan mutasi maka PPPK bersangkutan dianggap mengundurkan diri.
Skema ini tidak otomatis menjamin guru akan bertahan atau pelayanan menjadi lebih baik, tetapi dapat menjadi instrumen untuk mengelola kebutuhan tenaga secara lebih terarah. Kebutuhan merekrut tenaga profesional berpengalaman juga menunjukkan bahwa jalur pengadaan pegawai tidak harus seragam.
Negara bisa jadi membutuhkan peneliti, tenaga ahli, atau profesional berpengalaman yang tidak selalu sesuai dengan karakteristik jalur rekrutmen PNS. PPPK dapat menjadi salah satu instrumen untuk memenuhi kebutuhan tersebut.
Oleh karena itu pembedaan skema kepegawaian yang tercantum dalam UU ASN didasari oleh landasan filosofis yang berbeda. Kekaburan muncul ketika PPPK dipahami sebagai tahap awal yang pada akhirnya harus bermuara pada status PNS. Seolah-olah seseorang menjadi PPPK terlebih dahulu, kemudian setelah memenuhi kondisi tertentu berhak naik menjadi PNS.
Padahal antara PNS dan PPPK bukan dua anak tangga dalam satu jalur karier, melainkan dua skema kepegawaian dengan karakteristik berbeda. Karena itu kelulusan dalam seleksi PPPK tidak dapat diperlakukan sebagai hak otomatis untuk menjadi PNS tanpa mengikuti mekanisme seleksi yang berlaku.
Seseorang yang mengikuti seleksi PPPK dan dinyatakan lulus memperoleh status sesuai dengan jalur seleksi yang diikutinya. Jika kemudian ingin menjadi PNS, pengangkatannya harus mengikuti ketentuan yang berlaku bagi PNS, kecuali terdapat perubahan aturan yang sah dan secara eksplisit mengatur mekanisme berbeda.
Prinsip ini bukan berarti PNS lebih berharga daripada PPPK. Persoalannya adalah konsistensi antara tujuan rekrutmen, status yang diberikan, dan kebutuhan organisasi. Jika kedua skema dirancang untuk memenuhi kebutuhan yang berbeda, hasil seleksinya tidak semestinya dianggap saling menggantikan secara otomatis.
Pemerintah tentu dapat mengevaluasi desain tersebut. Jika perbedaan keduanya tidak lagi relevan, aturan dapat diubah. Namun evaluasi harus menghasilkan keputusan yang jelas: apakah kedua skema masih diperlukan, apakah karakteristiknya perlu disesuaikan, atau apakah pemerintah memang hendak menyatukannya dalam sistem yang lebih seragam.
Yang tidak masuk akal adalah mempertahankan dua skema dengan karakteristik berbeda dalam peraturan, tetapi membiarkan harapan bahwa salah satunya pada akhirnya akan berubah menjadi yang lain terus tumbuh tanpa kepastian mekanisme.
Masalah semakin rumit ketika pernyataan mengenai masa depan PPPK disampaikan tanpa pembedaan yang tegas antara aspirasi, rencana, dan keputusan resmi. Pernyataan bahwa PPPK berpeluang menjadi PNS dapat ditafsirkan sebagai sinyal kebijakan. Ketika muncul penjelasan bahwa mereka harus mengikuti tes, lalu beredar lagi wacana mengenai pengecualian bagi kelompok tertentu, publik harus menebak-nebak mana yang sesungguhnya akan berlaku.
Padahal bagi pegawai yang menunggu kepastian status, pernyataan tersebut bukan sekadar percakapan politik. Ada harapan karier yang dipertaruhkan. Pernyataan yang belum memiliki dasar hukum dapat telanjur membentuk ekspektasi, sementara klarifikasi berikutnya justru menambah ketidakpastian.
Pejabat tentu boleh mengoreksi atau memperbarui kebijakan. Namun, pemerintah perlu menjelaskan apakah suatu pernyataan merupakan usulan, rencana yang masih dibahas, atau keputusan yang telah ditetapkan. Jabatan dan kewenangan yang berbeda juga perlu dipahami sesuai fungsinya. Sebagai contoh aspirasi anggota DPR tidak otomatis menjadi keputusan pemerintah, sebagaimana pernyataan pejabat tidak dengan sendirinya mengubah aturan.
Ketika aturan belum berubah, pernyataan pejabat tidak semestinya menciptakan kesan bahwa perubahan status telah menjadi hak yang pasti. Pemerintah tidak harus selalu memiliki jawaban final pada saat suatu persoalan muncul. Proses kebijakan membutuhkan pembahasan.
Akan tetapi, pemerintah harus menjelaskan apa yang sudah diputuskan dan apa yang belum. Jika jalur menuju PNS memang hendak dibuka bagi PPPK, sampaikan dasar hukum, persyaratan, dan mekanismenya. Jika belum ada keputusan, jangan membiarkan wacana dipahami sebagai janji.
Perdebatan ini tidak perlu diselesaikan dengan mempertentangkan kepentingan PNS dan PPPK. Pertanyaan yang lebih relevan adalah apakah desain kedua skema masih memiliki tujuan yang jelas dan apakah pemerintah konsisten menerapkannya.
Jika PNS dan PPPK memang dibutuhkan untuk menjalankan fungsi yang berbeda, pemerintah perlu mempertahankan pembedaan yang relevan. Perbedaan itu harus tercermin dalam mekanisme rekrutmen, penempatan, hubungan kerja, serta hak dan kewajiban sesuai ketentuan. Pada saat yang sama, setiap perbedaan perlakuan harus memiliki dasar yang rasional dan tidak menjadi alasan untuk mengabaikan hak pegawai.
Sebaliknya jika pemerintah menilai pembedaan tertentu sudah tidak relevan, aturan dapat dievaluasi dan diubah. Penyamaan perlakuan bukan sesuatu yang terlarang. Namun perubahan harus dilakukan secara terbuka melalui mekanisme hukum yang tepat, dengan menjelaskan alasan, konsekuensi, dan ketentuan peralihannya.
Penyelesaian persoalan tenaga honorer juga tidak semestinya mengaburkan fungsi awal PPPK. Penyelesaian status pegawai yang telah lama mengabdi merupakan persoalan kebijakan tersendiri. Persoalan tersebut perlu ditangani secara serius, tetapi tidak otomatis berarti PPPK harus diperlakukan sebagai ruang tunggu sebelum menjadi PNS.
Kebijakan yang konsisten bukan berarti kebijakan yang tidak pernah berubah. Konsistensi berarti pemerintah memiliki alasan yang jelas ketika mempertahankan aturan dan keberanian untuk mengubahnya secara terbuka ketika alasan tersebut tidak lagi memadai.
Baik PNS maupun PPPK sama-sama merupakan bagian dari ASN yang menjalankan fungsi negara. Kesamaan tujuan pelayanan publik tidak dengan sendirinya mengharuskan seluruh karakteristik hubungan kepegawaiannya identik. Namun, perbedaan juga tidak boleh dipertahankan sekadar sebagai formalitas tanpa tujuan yang jelas.
Pemerintah boleh mempertahankan dua skema. Pemerintah juga boleh mengevaluasi apakah keduanya perlu disetarakan dalam aspek tertentu atau diubah secara lebih mendasar. Yang diperlukan adalah keputusan yang jelas, dasar kebijakan yang dapat dipertanggungjawabkan, dan pelaksanaan yang konsisten.
Jika PNS dan PPPK berbeda, bedakan secara konsisten. Jika keduanya hendak disamakan, ubah aturannya secara terbuka. Jangan mempertahankan dua skema dalam regulasi, tetapi mengaburkan perbedaannya melalui pernyataan yang saling bersahutan. Jadi sebenarnya, pemerintah mau membedakan atau menyamakan?
(miq/miq)