Saat Negara Ingin Melepas Rel Kereta

Catatan: Artikel ini merupakan opini pribadi penulis dan tidak mencerminkan pandangan Redaksi CNBCIndonesia.com

Pascasejumlah kecelakaan kereta api dalam beberapa waktu terakhir, muncul wacana penyerahan pengelolaan prasarana perkeretaapian kepada operator kereta api sepenuhnya. Pemerintah disebut cukup berperan sebagai regulator, sementara operator menjadi pihak yang mengelola rel, persinyalan, stasiun, hingga jaringan perjalanan kereta secara utuh.

Baca: Kecelakaan Kereta dan Kaburnya Tanggung Jawab Negara

Sekilas gagasan tersebut tampak sederhana dan menarik. Pengelolaan yang terintegrasi dianggap mampu memangkas birokrasi, mempercepat pengambilan keputusan, sekaligus meningkatkan efisiensi operasional. Nantinya operator tidak lagi perlu berkoordinasi panjang dengan pemerintah ketika melakukan pemeliharaan jalur, penanganan gangguan perjalanan, maupun modernisasi prasarana.

Namun di balik wacana tersebut tersimpan persoalan yang jauh lebih besar dibanding sekadar efisiensi operasional. Yang sebenarnya sedang dipertaruhkan bukan hanya soal siapa yang mengelola rel kereta api, melainkan apakah negara masih ingin mempertahankan kendali strategis atas transportasi berbasis rel di Indonesia.

Selama ini prasarana perkeretaapian berupa rel, stasiun, persinyalan, jembatan, hingga jaringan komunikasi tercatat sebagai barang milik negara (BMN). Nilainya pun tidak kecil. Dalam Laporan Keuangan Pemerintah Pusat, total aset tetap prasarana perkeretaapian diperkirakan mencapai lebih dari Rp305 triliun. Nilai tersebut jauh melampaui aset tetap yang dimiliki operator kereta api negara.

Oleh karena itu ketika muncul gagasan penyerahan pengelolaan prasarana kepada operator, yang berpindah bukan sekadar kewenangan operasional. Di dalamnya terdapat aset strategis bernilai ratusan triliun rupiah sekaligus instrumen pengendalian negara terhadap arah kebijakan transportasi nasional.

Di sinilah pertanyaan mendasar mulai muncul. Apakah pemerintah benar-benar ingin melepas kendali atas infrastruktur rel? Ataukah pemerintah sekadar ingin mengurangi tanggung jawab pembiayaan tanpa mempertimbangkan implikasi jangka panjangnya? Atau sebenarnya yang ingin dilakukan hanyalah mengubah pola pengelolaan BMN dari kementerian teknis menuju skema lain yang dianggap lebih efisien secara fiskal?

Pertanyaan tersebut penting karena istilah "regulator" dalam sektor perkeretaapian tidak sesederhana yang dibayangkan. Fungsi regulator dapat dimaknai sangat sempit, tetapi juga bisa sangat luas tergantung sejauh mana negara masih ingin terlibat dalam pengelolaan transportasi rel.

Pada tingkat paling dasar, regulator hanya berfungsi sebagai pemberi izin dan penyusun aturan. Dalam model ini pemerintah cukup menentukan siapa yang boleh beroperasi, sementara seluruh pengelolaan sarana maupun prasarana diserahkan kepada operator.

Namun efektivitas fungsi regulator pada dasarnya akan lebih optimal apabila terdapat lebih dari satu entitas usaha yang beroperasi sehingga negara dapat menjaga persaingan, akses jaringan, serta kualitas layanan secara lebih seimbang. Sebaliknya, ketika layanan hanya diselenggarakan oleh satu operator, fungsi regulator berpotensi menjadi kurang efektif.

Hal tersebut karena struktur pasar yang ada cenderung mengarah pada monopoli alami. Jika pendekatan tersebut dipilih, maka struktur birokrasi pemerintah yang selama ini menangani prasarana perkeretaapian secara logis juga akan menyusut karena fungsi operasionalnya telah berpindah sepenuhnya kepada badan usaha.

Bagi operator, model seperti ini tentu menghadirkan keuntungan tersendiri. Pengelolaan sarana dan prasarana berada dalam satu kendali sehingga proses pengambilan keputusan menjadi lebih cepat dan efisien. Namun bagi negara, konsekuensinya jauh lebih besar karena pemerintah perlahan kehilangan instrumen pengendalian langsung terhadap sistem transportasi rel nasional.

Fungsi regulator sejatinya dapat meluas dari sekadar fungsi perizinan. Pemerintah juga dapat memegang kendali atas pengaturan perjalanan kereta api atau grafik perjalanan kereta (GAPEKA). Fungsi ini sangat strategis karena berkaitan dengan keselamatan perjalanan, pengaturan prioritas lintas, keadilan penggunaan jalur, hingga implementasi kebijakan pelayanan publik.

Persoalannya, fungsi tersebut sulit dijalankan apabila penguasaan prasarana sepenuhnya berada di tangan operator. Pemerintah akan kesulitan meminta operator menjalankan kebijakan yang secara komersial tidak menguntungkan.

Pada beberapa kasus, negara terkadang membutuhkan kereta api bukan semata sebagai bisnis transportasi, melainkan sebagai instrumen pelayanan publik dan pemerataan pembangunan. Pada masa angkutan Lebaran atau Natal misalnya, pemerintah dapat meminta penambahan perjalanan demi mengurangi kepadatan moda transportasi lain. Begitu pula ketika negara ingin membuka konektivitas menuju daerah yang belum berkembang secara ekonomi.

Masalahnya, badan usaha akan tetap menggunakan logika untung dan rugi. Jalur dengan okupansi rendah, wilayah terpencil, maupun lintas yang belum menguntungkan tentu bukan prioritas bisnis operator. Ketika rel sepenuhnya berada dalam kendali perusahaan, pemerintah kehilangan daya tekan untuk meminta ekspansi layanan ke wilayah-wilayah yang secara ekonomi belum layak tetapi penting sebagai perwujudan layanan publik.

Kecenderungan tersebut sebenarnya dapat dilihat pada lintas Sumatera Selatan-Lampung, di mana kapasitas perjalanan lebih banyak diprioritaskan untuk angkutan batu bara yang menjadi sumber keuntungan utama operator. Di sisi lain, layanan angkutan penumpang kerap berada pada posisi yang kurang menjadi prioritas karena dinilai tidak memberikan margin keuntungan sebesar angkutan komoditas. Dalam jangka pendek pola seperti ini mungkin dianggap wajar dari sudut pandang bisnis.

Namun sejarah perkeretaapian di Sumatera Barat menunjukkan bahwa ketergantungan berlebihan pada satu komoditas justru dapat menghadirkan risiko besar dalam jangka panjang. Ketika batu bara yang dahulu menjadi penopang utama angkutan kereta api mulai kehilangan nilai ekonominya, sebagian jaringan rel di Sumatera Barat justru ikut mengalami kemunduran bahkan berhenti beroperasi.

Pada masa kejayaannya pun keuntungan dari angkutan komoditas tidak dapat dioptimalkan untuk pembangunan jaringan rel baru atau penguatan layanan penumpang secara berkelanjutan. Kondisi tersebut menunjukkan bahwa berpikir ala bisnis semata tidak selalu sejalan dengan kebutuhan menjaga keberlanjutan transportasi publik dalam jangka panjang.

Sejarah pembangunan transportasi di banyak negara menunjukkan bahwa jaringan rel tidak selalu dibangun berdasarkan keuntungan jangka pendek. Negara kerap hadir untuk membuka keterisolasian wilayah, menumbuhkan pusat ekonomi baru, serta menciptakan pemerataan pembangunan antar daerah. Maka ketika negara melepas kendali prasarana, yang ikut melemah bukan hanya kontrol administratif, melainkan juga kemampuan pemerintah menjalankan fungsi publiknya.

Fungsi regulator pada tingkat lanjut bahkan dapat berkembang jauh lebih strategis yaitu sebagai pengelola ekosistem multioperator. Pemerintah dapat bertindak sebagai pengatur konsesi, pengelola akses jaringan, sekaligus wasit ketika beberapa operator menggunakan rel yang sama.

Model seperti ini sebenarnya lazim diterapkan di sejumlah negara. Di Amerika Serikat misalnya, penggunaan jaringan rel oleh operator lain maupun mekanisme sewa lintas (trackage right) sudah menjadi praktik umum. Indonesia hingga saat ini masih terdiri atas operator tunggal, tetapi bukan tidak mungkin pada masa depan pemerintah membuka persaingan antaroperator dalam jaringan rel nasional.

Apabila skema multioperator benar-benar ingin diwujudkan, maka pengelolaan prasarana justru perlu bersifat netral. Rel yang sepenuhnya dikuasai operator tertentu berpotensi menimbulkan ketimpangan akses dan tudingan monopoli karena operator pemilik rel memiliki posisi dominan terhadap operator lain.

Dari sisi fiskal, perubahan model pengelolaan prasarana juga membawa konsekuensi besar. Selama ini hubungan pemerintah dengan operator berlangsung melalui dua instrumen utama, yakni infrastructure maintenance and operation (IMO) dan track access charge (TAC).

Pemerintah mengalokasikan dana IMO untuk membantu pemeliharaan dan operasional prasarana. Dalam praktiknya, pola ini muncul karena pemerintah belum sepenuhnya mengelola prasarana secara mandiri sehingga sebagian fungsi operasional masih dilaksanakan operator. Di sisi lain, operator membayar TAC sebagai biaya penggunaan rel milik negara.

Jika rel diserahkan sepenuhnya kepada operator, maka TAC praktis akan hilang karena operator menggunakan aset yang berada dalam penguasaannya sendiri. Pemerintah pun tidak lagi memiliki dasar kuat untuk memberikan IMO.

Dalam kondisi tersebut hubungan fiskal antara negara dan operator akan berubah total. Pemerintah kemungkinan hanya memberikan public service obligation (PSO) untuk layanan tertentu yang bersifat subsidi publik.

Konsekuensi lain yang tidak kalah penting adalah berkurangnya aset negara dalam jumlah sangat besar. Hal ini berkaitan langsung dengan kredibilitas fiskal pemerintah secara keseluruhan.

Selama ini keberadaan BMN juga menjadi salah satu penopang kekuatan neraca keuangan pemerintah, termasuk dalam menjaga kepercayaan pasar terhadap surat berharga negara yang diterbitkan. Karena itu, berkurangnya aset strategis negara tentu perlu dihitung secara cermat agar tidak memunculkan tekanan tambahan terhadap persepsi risiko fiskal pemerintah di masa depan.

Persoalan menjadi semakin rumit apabila dikaitkan dengan pembiayaan pembangunan prasarana. Sebagian jaringan rel kereta api selama ini dibangun menggunakan pembiayaan negara, termasuk melalui penerbitan surat berharga negara atau penarikan utang.

Ketika asetnya diserahkan kepada operator, muncul pertanyaan mendasar: apakah kewajiban pelunasan utang juga ikut dialihkan? Menjadi tidak seimbang apabila negara tetap menanggung pembayaran utang sementara manfaat ekonominya dinikmati operator. Sebaliknya, apabila beban pelunasan utang ikut dialihkan, maka operator berpotensi menghadapi tekanan biaya yang sangat besar.

Jika dibiarkan, kondisi tersebut dapat memicu kenaikan tarif, penurunan daya saing kereta api terhadap moda transportasi lain, hingga terganggunya keberlanjutan operasional perkeretaapian nasional.

Di sisi lain, negara hampir pasti akan tetap terlibat dalam pembangunan jalur baru. Sangat kecil kemungkinan operator memiliki kemampuan pendanaan yang memadai untuk memperluas jaringan rel secara masif, terutama pada lintas yang belum menguntungkan secara bisnis.

Hingga saat ini, jalur angkutan batu bara di Sumatera Selatan dan Lampung menjadi salah satu contoh lintas yang relatif mampu menopang pembiayaan mandiri karena ditopang volume angkutan komoditas yang memberikan keuntungan signifikan bagi operator.

Hal ini berarti bahwa meskipun pengelolaan rel diserahkan kepada operator, pemerintah tetap berpotensi menjadi pihak yang menanggung beban pembangunan jaringan baru. Kondisi tersebut dapat memunculkan kontradiksi yaitu negara membangun infrastruktur menggunakan anggaran publik, tetapi pengendalian strategis atas jaringan justru berada di luar kendali pemerintah.

Di sisi lain, skema seperti ini juga berpotensi memunculkan perdebatan mengenai keadilan antarmoda transportasi maupun antar badan usaha milik negara di sektor transportasi. Infrastruktur rel yang dibangun bersumber dari anggaran negara dapat dipersepsikan sebagai bentuk dukungan tidak langsung kepada operator tertentu, terutama apabila akses pengelolaan jaringan tidak terbuka bagi entitas lain.

Pada saat yang sama, badan usaha transportasi di sektor lain juga dapat memandang adanya ketimpangan perhatian dari pemerintah karena pembangunan prasarana perkeretaapian membutuhkan anggaran yang sangat besar dibanding sektor transportasi lainnya.

Atas pertimbangan tersebut selayaknya pembahasan mengenai penyerahan prasarana perkeretaapian tidak berhenti pada isu efisiensi semata. Persoalan ini menyangkut arah hubungan negara dengan infrastruktur publik, keseimbangan antara logika bisnis dan pelayanan publik, serta masa depan tata kelola transportasi nasional.

Hal yang perlu mendapat jawaban dari seluruh wacana di atas bukanlah siapa yang paling efisien mengelola rel kereta api. Tetapi pertanyaannya yang lebih urgen adalah apakah negara masih ingin mempertahankan kendali strategis atas transportasi berbasis rel.

Karena sejatinya tatkala negara melepas pengelolaan prasarana kepada operator, yang berpindah bukan hanya rel dan stasiun semata. Kemampuan negara dalam menentukan arah kebijakan transportasi nasional itu sendiri juga akan terkikis.

(miq/miq) Add as a preferred
source on Google