Desain Ulang Perkeretaapian RI: Integrasi, Efisiensi, dan Peran Negara
Catatan: Artikel ini merupakan opini pribadi penulis dan tidak mencerminkan pandangan Redaksi CNBCIndonesia.com
Indonesia tidak kekurangan rencana dalam pembangunan perkeretaapian. Sejak disusunnya Rencana Induk Perkeretaapian Nasional (RIPNAS) pada 2011, arah pengembangan jaringan rel hingga 2030 telah dipetakan secara komprehensif.
Namun hingga memasuki tahun 2026, realisasinya masih jauh dari target. Dengan waktu yang tersisa kurang dari lima tahun, pertanyaan mendasarnya bukan lagi sekadar soal percepatan pembangunan, melainkan apakah desain kelembagaan perkeretaapian nasional memang sudah tepat.
Secara faktual pembangunan tetap berjalan, tetapi cenderung terbatas pada penguatan jalur eksisting yang memiliki nilai ekonomi tinggi. Jalur ganda berkembang di lintas padat, bahkan pada segmen tertentu seperti Jatinegara-Bekasi telah dibangun jalur double-double track.
Sedangkan untuk ekspansi jalur baru masih minim, serta reaktivasi jalur nonaktif berjalan sangat terbatas. Dengan capaian seperti ini, target RIPNAS berisiko besar menjadi dokumen perencanaan tanpa realisasi yang memadai.
Akar persoalan utama terletak pada aspek ekonomi infrastruktur perkeretaapian. Pembangunan rel, stasiun, sistem persinyalan, hingga jembatan membutuhkan investasi awal yang sangat besar, sementara tingkat pengembalian modal sangat bergantung pada intensitas penggunaan jaringan. Utilitas yang rendah akan memperpanjang periode pengembalian investasi, sehingga secara alami menurunkan daya tarik bagi investor.
Akibatnya akan muncul dilema kebijakan apakah membangun lebih awal dengan biaya konstruksi yang relatif lebih rendah namun berisiko menghadapi utilitas yang belum optimal, atau menunda pembangunan hingga permintaan terbentuk sehingga utilitas lebih tinggi, tetapi dengan konsekuensi biaya investasi yang jauh lebih mahal. Kedua pilihan tersebut sama-sama mengandung risiko, terutama di tengah keterbatasan pendanaan.
Dilihat dari struktur kelembagaan, perkeretaapian Indonesia juga belum sepenuhnya mendukung efisiensi. Hingga saat ini, pemanfaatan jaringan rel pada tataran praktik masih didominasi oleh satu operator utama, yaitu badan usaha milik negara (BUMN).
Kondisi ini berbeda dengan sektor jalan tol yang bersifat terbuka bagi berbagai pengguna, sehingga memiliki basis permintaan yang jauh lebih luas. Maka tak heran jika tingkat utilisasi jaringan rel menjadi terbatas dan potensi peningkatan efisiensi belum sepenuhnya terwujud.
Padahal dari sisi kapasitas, jaringan rel yang ada masih memiliki ruang yang cukup besar untuk dioptimalkan terutama di luar wilayah Jabodetabek. Pada banyak lintas, jumlah perjalanan kereta api per hari masih jauh di bawah kapasitas maksimum.
Artinya terdapat ruang besar untuk meningkatkan utilitas jaringan tanpa harus selalu membangun jalur baru. Secara teknis kapasitas lintas pada jalur tunggal berkisar antara 80-120 perjalanan kereta api per hari, sedangkan pada jalur ganda dapat mencapai 350-380 perjalanan per hari.
Variasi kapasitas ini dipengaruhi oleh jarak antarstasiun, kecepatan operasi kereta, serta kinerja sistem persinyalan. Dengan demikian keterbatasan utilisasi saat ini lebih mencerminkan persoalan kelembagaan dan permintaan, bukan semata-mata keterbatasan kapasitas fisik.
Regulasi dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2007 tentang Perkeretaapian sebenarnya telah membuka ruang pemisahan antara pengelolaan prasarana (infrastruktur) dan sarana (operasional angkutan). Namun implementasi pemisahan tersebut hingga kini belum berjalan secara tegas. Sangat mungkin dalam operasional sehari-hari, terjadi tumpang tindih pembebanan biaya antar pihak.
Di satu sisi pemerintah melalui APBN mengalokasikan anggaran untuk pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur rel. Di sisi lain, operator layanan juga masih dibebani sebagian tanggung jawab pemeliharaan pada elemen infrastruktur tertentu.
Ketidakjelasan pembagian peran ini pada akhirnya meningkatkan komponen biaya dalam struktur tarif angkutan, karena terdapat potensi duplikasi pendanaan. Padahal dengan pemisahan yang tegas, struktur biaya dapat menjadi lebih efisien.
Operator cukup berfokus pada layanan angkutan dan membayar biaya akses atau sewa penggunaan rel kepada pemerintah sebagai pemilik infrastruktur. Sehingga beban biaya yang tidak relevan dapat dieliminasi, serta tarif menjadi lebih kompetitif dan menarik bagi pengguna.
Dari perspektif investasi, kondisi ini juga menimbulkan ketidakpastian. Tanpa kejelasan pemisahan kewenangan, pelaku usaha sulit melakukan kalkulasi bisnis secara akurat. Investasi yang seharusnya terbatas pada operasional layanan berpotensi melebar hingga mencakup pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur yang sangat padat modal. Struktur biaya seperti ini secara umum tidak akan lolos analisis kelayakan bisnis (feasibility study), dampaknya jelas berkurangnya minat pemain baru di dunia perkeretaapian tanah air.
Perbandingan antarnegara menunjukkan pengelolaan perkeretaapian tidak memiliki satu model baku yang dapat diterapkan secara seragam. Di Amerika Serikat, perusahaan kereta api umumnya menguasai jaringan rel sekaligus mengoperasikan layanan angkutan.
Model ini dapat berjalan karena didominasi layanan kereta bermuatan barang bernilai tinggi, seperti hasil pertanian dan industri. Kargo barang bernilai tinggi tersebut linier dengan pendapatan yang diterima sehingga mampu menutup biaya pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur yang dimiliki.
Sebaliknya di Eropa di mana angkutan penumpang lebih dominan, biaya infrastruktur menjadi salah satu komponen utama dalam pembentukan tarif, sehingga harga tiket kereta api pada sejumlah rute cenderung lebih tinggi dibandingkan dengan layanan penerbangan.
Pengalaman Indonesia menunjukkan dinamika yang berbeda. Pada era kolonial, sejumlah perusahaan swasta menguasai jaringan rel sekaligus mengoperasikan layanan angkutan. Namun model ini tidak berkelanjutan, secara bertahap perusahaan-perusahaan tersebut mengalami kebangkrutan dan kemudian diambil alih oleh pemerintah. Pascakemerdekaan, sebagian jaringan rel yang dikelola negara juga mengalami penurunan bahkan penutupan, terutama akibat tingginya biaya pemeliharaan yang tidak sebanding dengan tingkat utilisasi.
Dibandingkan dengan Amerika Serikat, Indonesia menghadapi keterbatasan geografi sebagai negara kepulauan. Model angkutan barang jarak jauh berbasis rel tidak sepenuhnya dapat diandalkan sebagai tulang punggung sistem, karena keterhubungan antarwilayah tidak seintensif negara kontinental.
Komoditas tertentu seperti batu bara memang mampu memberikan keuntungan, namun sifatnya terbatas dan tidak berkelanjutan. Pengalaman jalur kereta api di Sawahlunto menunjukkan bahwa ketergantungan pada satu komoditas dapat berujung pada stagnasi, bahkan penghentian layanan.
Selain itu, keterbatasan pengembangan jaringan rel yang belum terintegrasi dengan kawasan industri juga mempersempit potensi angkutan barang. Menjadikannya logis bahwa layanan perkeretaapian di Indonesia cenderung didominasi oleh angkutan penumpang. Kondisi ini semakin menegaskan bahwa model integrasi penuh antara prasarana dan sarana, seperti di Amerika Serikat, sulit diterapkan secara langsung dalam konteks Indonesia.
Atas berbagai pertimbangan maka memaksakan satu entitas untuk sekaligus mengelola prasarana dan sarana bukanlah pilihan yang efisien. Beban investasi yang besar akan memperpanjang periode pengembalian modal.
Seandainyapun tarif dinaikkan untuk mempercepat break-even point, daya saing layanan akan menurun dan pengguna beralih ke moda lain, terutama transportasi jalan raya. Sebaliknya jika tarif ditekan, periode pengembalian investasi menjadi semakin panjang. Opsi subsidi memang tersedia, namun sifatnya terbatas dan tidak berkelanjutan sebagai solusi jangka panjang.
Oleh karena itu, pemisahan peran menjadi langkah yang lebih rasional. Pemerintah berfokus pada pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur sebagai penyedia public goods, sebagaimana perannya dalam penyediaan jalan raya. Sementara itu penyedia layanan angkutan dibuka bagi multioperator, baik BUMN, BUMD, maupun swasta. Skema ini memungkinkan biaya investasi ditekan, sekaligus mendorong kompetisi yang sehat untuk meningkatkan efisiensi dan kualitas layanan.
Lebih jauh, pemisahan ini juga mengurangi barrier to entry yang selama ini menghambat masuknya pelaku usaha baru. Banyak perusahaan di sektor transportasi darat memiliki kapasitas untuk mengoperasikan layanan berbasis rel, namun tidak memiliki kemampuan finansial untuk membangun dan memelihara jaringan infrastruktur. Dengan akses terbuka terhadap jaringan rel, perusahaan otobus maupun logistik dapat memperluas model bisnisnya via layanan yang terintegrasi dengan kereta api.
Masuknya multioperator dalam layanan perkeretaapian diharapkan mendorong peningkatan utilitas jaringan rel, dengan implikasi yang lebih luas bagi perekonomian. Dalam kacamata ekonomi makro, efisiensi sistem transportasi berkontribusi langsung terhadap penurunan biaya logistik, yang selama ini menjadi salah satu faktor penghambat daya saing investasi di Indonesia.
Hal ini berkaitan erat dengan Incremental Capital Output Ratio (ICOR), sebuah indikator yang mencerminkan tingkat efisiensi penggunaan investasi dalam menghasilkan output ekonomi. Biaya transportasi yang tinggi menjadi salah satu komponen yang mendongkrak tingginya ICOR Indonesia.
Untuk menurunkan biaya logistik, pemerintah selama ini gencar membangun jalan tol guna mempercepat distribusi barang. Tetapi strategi ini memiliki konsekuensi berupa tarif penggunaan yang cukup tinggi, khususnya bagi angkutan barang. Dampaknya terjadi trade-off antara waktu dan biaya dalam sistem logistik nasional.
Terdapat pilihan apakah distribusi menjadi lebih cepat dengan dengan ongkos yang lebih mahal atau sebaliknya. Dilema tersebut menjadikan transportasi berbasis rel menawarkan alternatif yang lebih seimbang yaitu kemampuan mengangkut dalam skala besar pada biaya yang lebih efisien, khususnya untuk jarak menengah hingga jauh.
Selanjutnya optimalisasi perkeretaapian juga berkaitan erat dengan ketahanan energi. Peralihan sebagian angkutan barang dari jalan raya ke rel akan mengurangi konsumsi bahan bakar minyak, sekaligus mendukung agenda transisi energi nasional.
Dalam situasi tekanan harga minyak seperti yang terjadi saat ini, imbauan untuk beralih ke transportasi umum kerap tidak efektif karena tidak ditopang oleh sistem yang memadai. Struktur transportasi umum di banyak wilayah masih belum terintegrasi, baik akibat keterbatasan rute maupun jumlah armada. Dengan demikian, penguatan perkeretaapian (baik perkotaan maupun antarkota) dapat menjadi tulang punggung sistem transportasi terintegrasi yang lebih efisien dan berkelanjutan.
Akhirnya, pilihan kebijakan yang dihadapi pemerintah cukup jelas antara mempertahankan struktur yang ada saat ini dengan segala keterbatasannya, atau melakukan reformasi kelembagaan untuk mendorong transformasi sektor perkeretaapian. Tanpa perubahan, pembangunan jaringan baru akan terus terhambat oleh keterbatasan fiskal dan rendahnya tingkat utilisasi.
Pembangunan jaringan rel hanya akan menjadi beban fiskal tanpa dampak ekonomi yang signifikan. Sebaliknya dengan pemisahan yang tegas antara prasarana dan sarana, jaringan rel berpotensi berkembang menjadi tulang punggung sistem logistik nasional.
Momentum untuk melakukan perubahan ini sebenarnya sudah tersedia. Yang dibutuhkan adalah keberanian untuk menegaskan peran negara sebagai penyedia infrastruktur, sekaligus membuka ruang kompetisi yang sehat di sisi layanan. Jika langkah ini diambil, perkeretaapian Indonesia tidak hanya berkembang secara fisik, tetapi juga menjadi lebih efisien, kompetitif, dan berkelanjutan.
Dalam jangka pendek, penguatan peran negara dalam pengelolaan infrastruktur memang berpotensi meningkatkan beban fiskal. Selanjutnya dalam jangka menengah hingga panjang, beban tersebut dapat diimbangi melalui skema pendapatan berbasis sewa penggunaan rel yang dibayarkan oleh para operator.
Reformasi ini tentu tidak lepas dari potensi resistensi khususnya dari kalangan internal perusahaan kereta api negara. Hambatan yang mungkin muncul dapat diminimalkan melalui penataan kelembagaan yang jelas serta jaminan keberlanjutan kesejahteraan pegawai dalam struktur kelembagaan yang baru.
(miq/miq)