Mengubah Rel Kereta Menjadi Mesin Penerimaan Negara

Selama ini prasarana perkeretaapian sering dipandang sebagai beban fiskal negara. Pemerintah harus mengalokasikan anggaran cukup besar untuk pembangunan rel, pemeliharaan jaringan, hingga operasional prasarana setiap tahunnya. Namun besaran uang yang dikeluarkan tidak sebanding dengan pendapatan yang diterima. Padahal potensi ekonomi dari jaringan rel sebenarnya jauh lebih besar dibanding yang selama ini berhasil dimanfaatkan.

Pemerintah memang berkewajiban melayani masyarakat tanpa semata-mata memikirkan untung dan rugi dalam pelayanan publik. Namun paradigma tersebut sepertinya perlu segera ditinggalkan khususnya ketika berbicara mengenai infrastruktur perkeretaapian.

Pembangunan dan pemeliharaan rel sebagian besar dibiayai melalui penarikan utang maupun penerbitan surat berharga negara (SBN). Karena itu tidak salah apabila negara menginginkan agar infrastruktur perkeretaapian mampu memberikan kontribusi bagi keuangan negara. Kalaupun tidak menghasilkan keuntungan, setidaknya keberadaan aset tersebut dapat menutup biaya yang dikeluarkan negara sehingga pengelolaannya berada dalam kondisi impas.

Dalam skema pengelolaan saat ini, uang masuk ke kas negara berasal dari track access charge (TAC), yaitu biaya yang dipungut atas penggunaan prasarana perkeretaapian milik pemerintah oleh operator angkutan kereta api. Sementara uang keluar berasal dari infrastructure maintenance and operation (IMO) serta public service obligation (PSO).

IMO merupakan biaya yang dikeluarkan pemerintah untuk operasional dan pemeliharaan prasarana perkeretaapian. Sebenarnya pemeliharaan infrastruktur dan operasional bisa dilakukan secara langsung oleh pemerintah, namun pada praktiknya aktivitas tersebut masih dilakukan oleh operator kereta api. Sedangkan PSO merupakan subsidi yang diberikan pemerintah agar layanan angkutan kereta api tetap dapat dinikmati masyarakat dengan tarif yang terjangkau.

Pada 2024 pemerintah mengalokasikan anggaran IMO Rp2,687 triliun. Selain itu pemerintah juga mengalokasikan PSO Rp4,596 triliun untuk menjaga keterjangkauan tarif penumpang. Sementara itu target penerimaan negara dari TAC mencapai Rp3,052 triliun meskipun realisasi setoran yang diterima negara lebih kecil dari target yang ditetapkan. Dari perhitungan sederhana tersebut terlihat pengelolaan prasarana perkeretaapian masih dihadapkan pada selisih fiskal yang cukup besar.

Secara kalkulasi matematis untuk mengurangi "defisit" pengelolaan prasarana perkeretaapian, pemerintah dihadapkan pada dua pilihan. Pilihan tersebut, yaitu meningkatkan penerimaan TAC dan mengefisiensikan belanja IMO serta PSO. Ketika kondisi tersebut tercapai maka pengelolaan prasarana perkeretaapian tidak lagi menjadi beban fiskal permanen, melainkan dapat bergerak menuju kondisi impas bahkan surplus.

Perubahan strategi tersebut menunjukkan bahwa rel kereta api sesungguhnya bukan sekadar infrastruktur pelayanan publik. Rel juga dapat diposisikan sebagai instrumen ekonomi yang mampu menghasilkan penerimaan negara dalam jumlah besar apabila dikelola secara tepat.

Persoalannya, utilisasi jaringan rel di Indonesia masih belum optimal. Penggunaan rel masih berfokus pada angkutan jarak jauh dan komuter di perkotaan. Sementara masih dijumpai jalur antarkota dengan frekuensi perjalanan rendah sehingga utilitasnya minim. Pun dijumpai adanya stasiun-stasiun di sejumlah daerah yang hanya berfungsi sebagai tempat persilangan tanpa aktivitas layanan penumpang maupun barang yang berarti.

Sebagai contoh, jalur Cirebon hingga Cikampek memiliki banyak stasiun yang praktis hanya berfungsi untuk kebutuhan operasional persilangan kereta. Di saat jalur sudah ganda, potensi adanya persilangan menjadi sangat minim terkecuali terjadi bencana yang mengganggu lalu lintas.

Kondisi serupa juga dapat ditemukan pada lintas lain seperti Semarang-Bojonegoro, Solo-Madiun, atau jalur-jalur serupa. Pada jalur-jalur seperti itu, keberadaan rel atau stasiun justru berubah menjadi aset pasif yang tetap membutuhkan biaya pemeliharaan meskipun tingkat pemanfaatannya rendah.

Untuk meningkatkan penerimaan dari TAC maka pemerintah harus mampu menghidupkan jalur-jalur yang selama ini "tidur". Salah satu cara yang dapat ditempuh ialah meniru praktik di Jepang melalui penggunaan diesel multiple unit (DMU) rangkaian pendek pada jalur dengan permintaan rendah. Penggunaan DMU jauh lebih rasional dibanding memaksakan pengoperasian kereta reguler dengan rangkaian panjang yang biaya operasionalnya sulit tertutupi oleh jumlah penumpang.

Kunci utama menghidupkan jalur tidur sebenarnya bukan langsung mengejar keuntungan besar, melainkan menciptakan permintaan secara bertahap. Jalur atau stasiun yang tidak pernah dilayani akan selamanya kehilangan pasar.

Sebaliknya, kehadiran layanan rutin dengan frekuensi tetap dapat membangun pola mobilitas baru masyarakat. Dalam kasus inilah pelibatan badan usaha nonpemerintah menjadi penting agar pengoperasian jalur atau stasiun sepi tidak seluruhnya bertumpu pada operator milik negara.

Mengandalkan satu operator dominan jelas tidak cukup untuk mendongkrak penerimaan TAC. Sebab setiap tambahan layanan penumpang khususnya di jalur sepi selalu berkorelasi langsung dengan kebutuhan tambahan subsidi PSO.

Dalam skema perhitungan TAC, besaran penerimaan negara sangat dipengaruhi oleh tingkat penggunaan rel. Semakin tinggi frekuensi perjalanan, semakin jauh jarak tempuh, dan semakin besar muatan yang diangkut, maka penerimaan negara juga akan meningkat. Oleh sebab itu strategi utama untuk mengoptimalkan penerimaan rel pada dasarnya hanya ada dua, yaitu menambah frekuensi perjalanan atau meningkatkan volume muatan.

Di sinilah angkutan barang seharusnya mulai menjadi prioritas utama kebijakan perkeretaapian nasional. Kisah sukses angkutan batu bara di Sumatera Selatan dan Lampung menunjukkan bagaimana rel kereta api dapat menjadi mesin ekonomi yang sangat besar. Pada tahun 2024 pendapatan angkutan batu bara pada lintas tersebut mencapai lebih dari Rp11 triliun, hampir setara dengan total pendapatan angkutan penumpang nasional.

Besarnya nilai ekonomi tersebut menunjukkan bahwa jalur angkutan barang sesungguhnya mampu menghasilkan penerimaan prasarana dalam tingkat optimal. Sayangnya pemerintah cenderung bersikap pasif dengan menyerahkan pembangunan maupun peningkatan kapasitas jalur kepada operator. Akibatnya manfaat ekonomi dari pertumbuhan angkutan batu bara lebih banyak dinikmati pemegang konsesi dibanding menjadi sumber penerimaan langsung bagi negara.

Atas logika yang sama, pemerintah tidak dapat hanya bertumpu pada angkutan penumpang apabila ingin meningkatkan produktivitas rel. Fokus kebijakan perlu mulai diarahkan pada pengembangan angkutan barang, khususnya logistik dan kontainer. Kuncinya adalah membangun titik simpul yang mampu mengintegrasikan pelabuhan, kawasan industri, terminal peti kemas, dan jaringan rel secara langsung.

Untuk Pulau Jawa misalnya, pemerintah perlu mulai memetakan pola distribusi barang nasional kemudian membangun hub logistik berbasis rel yang terintegrasi dengan moda lain. Tujuannya jelas agar sebagian distribusi barang nasional dapat berpindah dari jalan raya menuju rel. Termasuk membuka peluang bagi perusahaan angkutan berbasis truk untuk ikut mengoperasikan layanan kereta api barang di atas jaringan rel milik negara.

Namun peningkatan penerimaan tidak cukup hanya dengan menambah volume angkutan. Pemerintah juga perlu mulai mencermati jaringan rel sebagai aset ekonomi yang dapat dioptimalkan melalui pengaturan slot perjalanan.

Dalam dunia perkeretaapian, slot perjalanan atau grafik perjalanan kereta (Gapeka) sesungguhnya memiliki nilai ekonomi tinggi. Jalur padat pada jam sibuk dapat dikenakan biaya akses lebih mahal dibanding perjalanan di luar jam sibuk. Praktik seperti ini sebenarnya lazim diterapkan dalam industri penerbangan di mana slot penerbangan pada jam tertentu memiliki nilai premium karena tingginya permintaan.

Pendekatan serupa dapat diterapkan pada jaringan rel. Pemerintah dapat menjual slot perjalanan dengan harga berbeda berdasarkan kepadatan jalur, waktu perjalanan, maupun prioritas lintas. Namun mekanisme tersebut hanya akan berjalan efektif apabila terdapat unsur persaingan antaroperator dan pemerintah memegang kendali penuh atas pengaturan Gapeka.

Selama operator kereta api hanya entitas tunggal, mekanisme lelang Gapeka praktis tidak memiliki fungsi ekonomi. Karena itu pembukaan peluang multioperator sesungguhnya bukan hanya persoalan persaingan usaha, tetapi juga strategi meningkatkan penerimaan negara. Semakin banyak operator yang menggunakan jaringan rel maka semakin tinggi pula potensi pendapatan TAC dan utilitas prasarana yang dapat dicapai negara.

Pengelolaan Gapeka secara langsung sesungguhnya juga dapat menjadi instrumen kebijakan pemerintah. Melalui pengaturan Gapeka, pemerintah dapat memberikan perlakuan khusus bagi badan usaha yang bersedia melakukan konversi energi pada armadanya.

Misalnya ketika terjadi kelangkaan BBM, pemerintah dapat memprioritaskan perjalanan kereta berbasis listrik sebagai bagian dari kebijakan transisi energi nasional. Dengan demikian, pengaturan operasional perkeretaapian tidak hanya berfungsi menjaga kelancaran perjalanan kereta, tetapi juga dapat diarahkan untuk mendukung agenda strategis negara.

Selain TAC dan pengelolaan Gapeka, masih terdapat potensi penerimaan lain seperti jasa pemanduan/jasa langsir, hingga layanan operasional pendukung lainnya. Seluruh potensi ekonomi tersebut baru akan terasa optimal apabila pengelolaan prasarana dilaksanakan langsung oleh negara sebagai pengelola jaringan.

Kehadiran skema multioperator juga berpotensi menciptakan efek ekonomi lanjutan bagi sektor perkeretaapian nasional. Semakin banyak badan usaha yang terlibat dalam penyelenggaraan angkutan kereta api, maka kebutuhan terhadap tenaga kerja, sarana, teknologi, hingga layanan pendukung perkeretaapian juga akan meningkat. Kondisi ini selaras dengan keberadaan politeknik perkeretaapian maupun industri perkeretaapian nasional yang selama ini membutuhkan pasar yang mampu menyerap output mereka secara berkelanjutan.

Dalam ekosistem yang kompetitif, lulusan politeknik perkeretaapian memiliki peluang kerja yang lebih luas sementara industri nasional memperoleh ruang pasar yang lebih besar untuk memasok kebutuhan operator. Sebaliknya, ketika penyelenggaraan angkutan kereta api hanya bertumpu pada satu operator dominan, maka ruang pertumbuhan ekosistem perkeretaapian nasional cenderung menjadi terbatas.

Keberadaan multioperator pada akhirnya juga dapat membantu mengefisiensi belanja subsidi pemerintah. Selama ini PSO selalu menjadi pilihan utama kebijakan untuk menjaga keterjangkauan tarif penumpang. Padahal melalui strategi multioperator, PSO seharusnya dapat diposisikan sebagai komplemen kebijakan.

Pemerintah dapat menjual izin trayek dalam bentuk paket dengan menggabungkan jalur gemuk dan jalur kurus sekaligus. Dalam kondisi operator tidak bersedia mengambil paket trayek tersebut, PSO barulah diberikan dalam bentuk subsidi tunai. Artinya dengan alokasi subsidi yang sama, pemerintah berpeluang melayani masyarakat lebih luas karena terdapat kombinasi antara mekanisme persaingan operator dan pemaketan trayek pelayanan.

Apabila pengelolaan Gapeka dan pemanfaatan rel menjadi lebih optimal, maka kebutuhan subsidi dapat ditekan melalui skema silang antara jalur premium dan jalur pelayanan publik. Dalam jangka panjang, pengelola prasarana bahkan dapat diarahkan menuju kondisi mandiri, yakni mampu membiayai pembangunan dan pemeliharaan jaringan tanpa ketergantungan penuh terhadap APBN.

Meski demikian, perubahan pola pengelolaan prasarana perkeretaapian tentu bukan tanpa tantangan. Kondisi eksisting saat ini sebenarnya memberikan keuntungan dari sisi koordinasi operasional karena pengelolaan sarana dan prasarana masih berada dalam satu badan usaha yang sama. Ketika pengelolaan prasarana diambil alih sepenuhnya oleh pemerintah, hambatan koordinasi berpotensi muncul terutama pada masa transisi.

Selain itu, keberadaan multioperator juga membutuhkan dukungan regulator yang kuat karena pemerintah harus mengatur operasional beberapa badan usaha pada jalur rel yang sama secara bersamaan. Kondisi tersebut membutuhkan dukungan teknologi, sumber daya manusia, serta regulasi yang memadai agar pemerintah mampu bertindak sebagai wasit yang adil bagi seluruh pelaku usaha.

Mekanisme lelang untuk memperoleh slot perjalanan, khususnya pada jam sibuk, juga perlu dirancang secara transparan dan akuntabel guna mengurangi risiko fraud maupun kecemburuan antaroperator. Tanpa pengawasan yang kuat, sistem multioperator justru dapat memunculkan persoalan baru dalam tata kelola perkeretaapian nasional.

Namun pengelolaan prasarana perkeretaapian oleh pemerintah secara penuh juga membawa konsekuensi timbal balik. Pemerintah memang berhak memperoleh penerimaan negara dari TAC dan berbagai jasa akses prasarana lainnya.

Akan tetapi di sisi lain pemerintah juga wajib menetapkan standar pelayanan minimum atas sewa jaringan yang digunakan operator. Ketika terjadi gangguan perjalanan akibat kecelakaan, bencana, ataupun kegagalan prasarana, maka negara tidak dapat sekadar bertindak sebagai penarik sewa rel semata.

Pemerintah juga harus hadir melalui kompensasi, pemulihan layanan, serta penyediaan infrastruktur yang andal agar operator tetap dapat menjalankan kewajiban pelayanannya kepada masyarakat.

Karena itu pembangunan perkeretaapian seharusnya tidak lagi semata diukur dari berapa kilometer rel baru yang berhasil dibangun. Yang jauh lebih penting adalah seberapa produktif rel tersebut dimanfaatkan.

Rel kereta api tidak cukup hanya dibangun lalu dibiarkan menjadi beban fiskal permanen. Ia harus dihidupkan melalui lalu lintas yang padat, kompetitif, dan bernilai ekonomi tinggi sehingga benar-benar dapat berubah menjadi mesin penerimaan negara sekaligus alat pelayanan publik yang berkelanjutan.

Ketika kita berbicara mengenai rel kereta api, perspektif yang digunakan bukan hanya persoalan transportasi. Ia adalah persoalan bagaimana negara mengelola aset strategisnya. Ketika rel hanya dipandang sebagai proyek pembangunan, maka yang lahir adalah beban fiskal berkepanjangan.

Namun ketika rel dipandang sebagai instrumen ekonomi yang hidup, maka jaringan perkeretaapian dapat berkembang menjadi sumber penerimaan negara, penggerak industri nasional, sekaligus sarana pelayanan publik yang lebih luas bagi masyarakat.

Add as a preferred
source on Google