Akuisisi Peralatan Pertahanan: Meredupnya Skema Pengadaan Langsung

Perdagangan pertahanan ialah salah satu sektor niaga yang diatur secara ketat oleh negara produsen sistem senjata, di mana World Trade Organization (WTO) mengecualikan pengaturan sektor ini berdasarkan alasan keamanan nasional. Setiap negara mempunyai aturan ekspor peralatan pertahanan yang ketat sesuai dengan kepentingan masing-masing, di mana tingkat keketatan aturan antarsatu negara dengan negara lain bervariasi.

Aturan ekspor tersebut merupakan perpaduan antara kepentingan menjaga keunggulan teknologi, pemajuan kebijakan luar negeri, pemajuan industri pertahanan domestik dan menjaga kepentingan ekonomi. Mempertimbangkan kompleksitas aturan ekspor peralatan perang, negara penjual dapat menerapkan kebijakan yang oleh pihak lain dipandang diskriminatif atau standar ganda, seperti kebijakan ekspor senjata Amerika Serikat ke Israel dibandingkan dengan kebijakan serupa bagi negara-negara Arab.

Hampir semua sistem senjata konvensional dapat dijual ke luar negeri, kecuali beberapa kategori yang dikecualikan oleh negara produsen. Sementara peralatan pertahanan yang mengandung unsur nuklir, baik hulu ledak maupun sistem penggerak, dikecualikan untuk diperdagangkan di pasar internasional.

Sebagai ilustrasi, terdapat kesepakatan antara negara-negara pembuat kapal selam nuklir bagi larangan ekspor kapal selam tipe itu, dengan pengecualian bahwa suatu negara pabrikan dapat melaksanakan penyewaan kapal selam nuklir kepada negara lain dengan aturan yang ketat. India sudah beberapa kali menyewa kapal selam dengan sistem pendorong nuklir dari Rusia, di mana setelah masa perjanjian selesai maka wahana tersebut dikembalikan kepada negara pemilik.

Indonesia adalah negara dengan status sebagai eksportir dan importir peralatan pertahanan sekaligus, namun dalam praktek lebih banyak mendatangkan senjata dari luar negeri daripada menjual senjata ke negara-negara lain. Situasi demikian tidak lepas dari belum kuatnya fondasi industri pertahanan Indonesia, di mana masih ada jurang yang lebar antara cita-cita mulia dengan bukti empiris yang ada di lapangan.

Komoditas ekspor pertahanan Indonesia yang paling sering dibeli oleh negara-negara lain adalah pesawat angkut ringan NC212 dan pesawat angkut sedang CN235-220, sedangkan kapal angkut hanya diekspor sekali atau dua kali dalam setiap satu dasawarsa. Adapun neraca impor peralatan perang oleh Indonesia amat jauh lebih besar daripada neraca ekspor pertahanan, apalagi jika kegiatan rutin mendatangkan suku cadang peralatan pertahanan dimasukkan ke dalam neraca tersebut.

Dalam urusan impor sistem senjata, Indonesia melalui Kementerian Pertahanan menganut dua skema pengadaan peralatan pertahanan. Pertama ialah kerangka Government to Government (G-to-G) yang biasanya berlaku untuk pembelian produk pertahanan Amerika Serikat yang wajib menggunakan skema Foreign Military Sales (FMS). Kedua adalah pola Business to Government (B-to-G) di mana produsen peralatan perang melakukan kontrak langsung dengan Kementerian Pertahanan.

Pola kedua dikenal juga sebagai Direct Commercial Sales (DCS), di mana keterlibatan pemerintah negara eksportir terbatas pada penerbitan lisensi ekspor sekaligus pengawasan atas kegiatan itu. Tidak semua sistem senjata buatan Amerika Serikat yang diekspor wajib memakai kerangka FMS, khususnya pada wahana atau perangkat yang tidak dikategorikan sebagai lethal equipment.

Sebagai ilustrasi ialah pesawat angkut C-130J sepanjang tidak mengadopsi peralatan komunikasi dan elektronika yang diharuskan mengadopsi skema FMS. Sementara bagi kegiatan impor peralatan pertahanan dari negara-negara selain Amerika Serikat, kerangka yang digunakan adalah DCS mengingat negara-negara tersebut tidak memiliki mekanisme seperti FMS. Di antara sejumlah contoh yang bisa diambil ialah pembelian dua A400M buatan Airbus dan dua fregat PPA produksi Fincantieri.

Mengenai DCS, selama bertahun-tahun Kementerian Pertahanan melaksanakan pengadaan langsung, di mana pihak-pihak yang berkontrak adalah pembuat peralatan pertahanan selaku penjual dan Kementerian Pertahanan sebagai pembeli. Walaupun sejumlah pabrikan asing tidak mempunyai kantor perwakilan di Indonesia dan hanya memiliki semacam sales channel atau agen lokal, akan tetapi pihak yang terakhir disebut bukan entitas yang melakukan kontrak dengan Kementerian Pertahanan.

Peran sales channel atau agen lokal terbatas pada menjembatani komunikasi antara Original Equipment Manufacturer (OEM) dan Kementerian Pertahanan, semisal tentang pengurusan security clearance, pengaturan jadwal pertemuan dengan Kementerian Pertahanan dan TNI dan lain sebagainya. Mengacu pada standar produsen sistem senjata Amerika Serikat dan Eropa, sales channel atau agen lokal mendapat fee berdasarkan persentase nilai kontrak, dengan kadar antara 0,5 persen hingga dua persen.

Akan tetapi dalam beberapa tahun belakangan Kementerian Pertahanan kembali menerapkan pola pengadaan DCS lewat jasa makelar, suatu praktek yang dianggap wajar di era Orde Baru. Sesuai dengan namanya, kontrak akuisisi sistem sistem senjata tidak melibatkan langsung pabrikan, melainkan cuma mengikutsertakan Kementerian Pertahanan dan makelar, di mana nanti pihak yang menjadi makelar akan menandatangani kontrak pembelian dengan OEM.

Padahal Indonesia mempunyai hubungan diplomatik dengan negara yang menjadi pemasok peralatan pertahanan yang dibeli oleh Kementerian Pertahanan, bahkan Indonesia memiliki atase pertahanan di negara produsen itu. Mengacu pada data yang tersedia, kegiatan impor peralatan perang yang menggunakan jasa makelar berasal dari Turki, China, Italia (untuk produk tertentu) dan eks Uni Soviet (karena sanksi-sanksi Barat).

Memperhatikan Pinjaman Luar Negeri (PLN) yang dipakai guna membiayai pengadaan peralatan pertahanan lewat jasa makelar, mekanisme yang digunakan selalu Kreditor Swasta Asing (KSA). Berdasarkan data beberapa tahun terakhir, skema KSA semakin menjadi pilihan dibandingkan dengan Lembaga Penjamin Kredit Ekspor (LPKE) yang lebih murah dengan resiko yang rendah.

Pertanyaannya adalah mengapa skema akuisisi menggunakan pihak makelar kembali dihidupkan? Berdasarkan perhitungan ekonomis, tidak mungkin makelar hanya mengambil fee antara 0,5 persen sampai dua persen dari nilai kontrak yang diberikan oleh Kementerian Pertahanan.

Merupakan suatu fakta yang tidak dapat dibantah bahwa Kementerian Pertahanan pula memberikan kontrak akuisisi peralatan perang buatan asing kepada BUMN seperti PT Dirgantara Indonesia dan PT LEN Industri, sehingga kedua firma bertindak sebagai kontraktor utama. Dalam kasus ini, PT Dirgantara Indonesia dan PT LEN Industri memproduksi sejumlah komponen bagi sistem senjata yang diimpor oleh Indonesia berdasarkan perjanjian offset atau perjanjian kemitraan rantai pasok global.

Sebagai contoh, dalam program 13 radar GM403 buatan Thales di mana PT LEN Industri bertindak sebagai kontraktor utama, perseroan tersebut memproduksi octopad radar itu. Sementara dalam program pembelian peralatan pertahanan yang menggunakan jasa makelar, tidak ada skema demikian sehingga murni urusan jual beli saja.