Fleksibilitas Insentif Fiskal Dorong Daerah Lebih Berkinerja

Rancangan Undang-Undang Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah atau yang lebih dikenal dengan RUU HKPD telah memasuki babak baru. Hal itu ditandai dengan diputuskannya RUU HKPD menjadi UU HKPD pada Rapat Paripurna DPR RI yang dilaksanakan pada tanggal 7 Desember 2021. Namun demikian, diskursus atas pengaturan dalam UU tersebut sampai dengan saat ini masih menghiasi beberapa pemberitaan. Salah satu isu yang menjadi pembicaraan hangat adalah berkaitan dengan penghapusan Dana Insentif Daerah (DID) dan digantikan dengan pengaturan insentif fiskal bagi pemda berkinerja agar pemberian reward kepada daerah berkinerja dapat lebih fleksibel. Mengapa fleksibilitas dalam pemberian skema insentif diperlukan? Tulisan ini mencoba untuk membahas hal tersebut.

Pendekatan Teori Fiscal Federalism Kedua
Desentralisasi fiskal telah dikembangkan selama beberapa tahun belakangan. Kebijakan itu muncul sebagai salah satu syarat ketika suatu negara mulai melakukan kebijakan desentralisasi. Berdasarkan teori generasi pertama, otonomi daerah hanya akan bermakna jika pemerintah daerah juga diberikan sumber daya fiskal untuk melaksanakan kewenangan yang dilimpahkan (Davey, 2003). Oleh karena itu, kebijakan desentralisasi fiskal yang tepat merupakan langkah penting bagi suatu negara yang ingin melaksanakan desentralisasi.

Secara kontinu, perbaikan atau pendekatan baru terhadap teori desentralisasi fiskal terus dilakukan guna mencapai kondisi yang ideal. Salah satu pendekatan yang mewarnai diskursus desentralisasi fiskal adalah pendekatan teori fiscal federalism kedua atau yang sering dikenal dengan The Second Generation of Fiscal Federalism. Kemunculan teori tersebut salah satunya disebabkan adanya kekhawatiran sebagian kalangan akan adanya potensi risiko terhadap anggaran nasional yang dapat terjadi ketika pemerintah daerah diberikan transfer, sementara pemerintah pusat tidak dapat mengontrol efisiensi dan efektivitasnya (Rodden, 2003; Oates, 2005).

Oleh karena itu, teori generasi kedua secara jelas melengkapi generasi pertama dengan memastikan aspek efisiensi dan efektivitas pemerintah daerah dalam memanfaatkan uang yang ditransfer untuk meningkatkan kualitas output dan outcome dari desentralisasi fiskal salah satunya dengan menggunakan pendekatan pemberian insentif fiskal sebagai alat untuk mengontrol kinerja pemerintah daerah (Weingast, 2009). Penerapan DID sebagai performance-based grant adalah salah satu pendekatan tersebut.

Implementasi Kebijakan DID saat ini
Pemerintah memberikan insentif bagi pemerintah daerah yang dapat memberikan hasil yang baik. 'Hasil yang baik' tersebut didefinisikan melalui serangkaian indikator kinerja yang menjadi tolok ukur dalam menilai pemerintah daerah. Dengan kata lain, insentif fiskal diberikan kepada pemda untuk meningkatkan kualitas belanja mereka untuk mencapai hasil yang lebih baik bagi masyarakat.

Konsep kebijakan DID masih terus berkembang untuk menemukan sistem yang paling tepat. Pada awal implementasi DID, hanya ada 13 pemerintah daerah yang memiliki opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP), sehingga pemerintah memperluas kelayakannya, dengan mengakui opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP) sebagai ambang batas untuk dapat mendapatkan DID. Selama bertahun-tahun, jumlah pemerintah daerah yang menerima opini WTP meningkat menjadi 378 pada tahun 2018. Hal ini menunjukkan bahwa DID cukup efektif untuk mendorong perbaikan tata kelola keuangan di daerah.

Namun demikian, seiring dengan peningkatan kinerja daerah tersebut, pemerintah merasa perlu terus mendorong kualitas kompetisi DID dengan menaikkan persyaratan kinerja. Tidak ada lagi jaminan daerah mendapatkan insentif sebagai imbalan atas perolehan opini audit WTP; yang kali ini hanya digunakan sebagai persyaratan masuk untuk bersaing mendapatkan insentif fiskal atau yang sering dikenal dengan adanya penerapan kriteria utama.

Pembelajaran Untuk Kebijakan Insentif Fiskal Pasca UU HKPD
Apa yang dapat diambil dari implementasi skema DID sebelumnya? Implementasi DID selama 10 tahun menunjukkan indikator penilaian kinerja adalah suatu hal yang dinamis. Boleh jadi opini WTP sepuluh tahun yang lalu adalah suatu prestasi yang sulit dicapai oleh daerah, namun seiring berjalannya waktu, dengan adanya peningkatan kualitas SDM di daerah dan adanya dukungan teknologi, opini WTP tidak lagi menjadi sebuah hal yang sulit untuk diraih. Oleh karena itu, mengingat dinamisnya pengukuran kinerja tersebut, maka perlu dilakukan perbaikan secara terus-menerus pada indikator penilaiannya. Hal tersebut menunjukkan pentingnya aspek fleksibilitas dalam pengaturan skema insentif fiskal tersebut. Dengan adanya aspek fleksibilitas, insentif fiskal dapat diarahkan untuk mendorong kinerja pada aspek tertentu yang akan menjadi fokus perbaikan layanan ke depan, misalnya bagaimana meningkatkan daya saing daerah.

Lebih lanjut, selain indikator penilaian yang sifatnya dinamis, pemerintah perlu terus memperbaiki metode kompetisinya. Implementasi saat ini cenderung dianggap menyamaratakan perlakuan seluruh pemda dalam kompetisi mendapatkan DID. Padahal seperti halnya dengan kompetisi olahraga, pasti dilakukan pembedaan terhadap kategorisasi pesertanya, misalnya adanya divisi utama, divisi 1 atau divisi 2. Hal itu bertujuan agar menempatkan peserta sesuai dengan kapasitasnya untuk meningkatkan fairness dalam kompetisi yang ada. Adanya divisi utama, akan mendorong peserta dalam divisi 1 dan divisi 2 selain untuk berkompetisi meningkatkan kinerja, namun juga sekaligus berkompetisi untuk naik kelas.

Jika hal ini diterapkan pada kompetisi DID, maka cara untuk mengakui pencapaian pemerintah daerah perlu disesuaikan dengan tingkat tata kelola dan kapasitasnya, sehingga pemda yang saat ini tidak dapat berkompetisi tetap terinspirasi untuk melakukan upaya-upaya baru daripada menyerah di bawah keterbatasan mereka dan melihat insentif fiskal dan penghargaan sebagai hal yang tidak akan mungkin terjangkau. Selain itu, daerah akan terus termotivasi untuk dapat naik kelas mengingat hadiah dan prestise yang lebih tinggi akan didapat jika suatu daerah dapat masuk dalam level kapasitas di atasnya.

Oleh karena itu, kebijakan pemberian insentif fiskal ke depan perlu mempertimbangkan beberapa pengelompokkan seperti berdasar kesenjangan kapasitas fiskal, kapasitas sumber daya manusia, dan/atau kematangan tata kelola antarpemda. Setiap kelompok tersebut harus memiliki target kinerja yang berbeda berdasarkan kondisi pemda di dalam setiap kelompok dan keanggotaannya harus dinamis, seperti kompetisi olahraga yang menggunakan sistem promosi dan degradasi.

Berdasarkan pertimbangan tersebut, maka fleksibilitas pengaturan pemberian insentif fiskal perlu diterapkan agar kualitas dari kompetisi tersebut dapat terus meningkat, yang pada akhirnya akan mendorong peningkatan kualitas dari peserta kompetisi itu sendiri dalam hal ini adalah pemerintah daerah, karena "Competition is always a good thing. It forces us to do our best" (Nancy Pearcy, Author).